FEDERALISMUS – NEZNÁMÝ IDEÁL

1.4.1992
Roman Joch

Roman Joch, nar. 1971 v Banské Bystrici. Student Lékařské fakulty UK v Praze. V letech 1990 – 91 dopisovatel studentského časopisu ECHO, od vzniku OI jeho stálý externí spolupracovník.
Historie federalismu se kryje s historií svobody, právního myšlení, vlády zákona; je rannou historií USA – země, která je prvním a nejúspěšnějším federativním státem. Proto nám může sloužit jako model, který nejlépe objasňuje principy federalismu.
Rok po vyhlášení Deklarace nezávislosti USA byly sepsány Články o konfederaci (poslední z třinácti států je ratifikoval v r. 1781), které určovaly vztahy mezi jednotlivými státy a Kontinentálním kongresem. Ten, ačkoliv měl formálně na starosti cla, vybírání daní, řízení obchodu a styk se zahraničím, byl prakticky bezmocný – neboť o finanční prostředky mohl jednotlivé státy pouze žádat. Toto krátké období konfederace (1781 – 1789) skončilo naprostým nezdarem. Kongres si nemohl uplatňování svých rozhodnutí vynucovat, jejich platnost byla podmíněna souhlasem sněmoven jednotlivých států. Ty na sebe navzájem uvalovaly cla, což bránilo svobodnému obchodu a zvyšovalo vzájemné bariéry, neplatily svoje dluhy, vydávaly vlastní bezcenné peníze, občané se prakticky nemohli dožadovat plnění státem uzavřených smluv a závazků, rozsudky soudů si často odporovaly. Nebyla zabezpečená ochrana svobody občanů, životní úroveň klesala. George Washington toto období charakterizoval jako stav, kdy “vládní kola uvízla”. Konfederace byla zklamáním. Státy byly spojeny “lanem z písku” (G.Washington). Mnozí politici začali uvažovat o výhodách monarchistické formy vlády. Aby se tomuto nešťastnému průběhu učinil konec, bylo po různých pokusech svoláno v r. 1787 do Philadelphie ústavodárné shromáždění (hlavní zásluhu měl Alexander Hamilton). Toto ústavodárné shromáždění mělo vypracovat novou ústavu Unie, která by vytvořila nové instituce ústřední vlády. Delegáti byli voleni sněmovnami jednotlivých států. Podařilo se jim vytvořit epochální dílo – v USA jsou tito lidé nazýváni čestně “Otcové Ústavy” (velký britský státník minulého století William E. Gladstone řekl, že “tak jako je britská ústava nejjemnějším organis­mem, který kdy vznikl, tak je americká Ústava nejdokonalejším dílem, cílevědomě a najednou vytvořeným lidským mozkem”). Tato ústava určuje institucionální podobu mnoha užitečných principů klasického liberálního konstitucionalismu, mezi nimi i principu federalismu, který poprvé uzřel světlo světa právě v americké Ústavě.

Principy a předpoklady

Tvůrci Ústavy vycházeli z anglosaské právní tradice – z přirozeného práva a z představy přirozených práv člověka (formulované Johnem Lockem v 17. století). Je příznačné, že americká válka za nezávislost se nevedla kvůli “právu národa na sebeurčení”, a cílem Americké revoluce nebylo ani nastolení určitého utopického ideálu, čímž se kvalitativně lišila od revoluce francouzské. Američané bojovali za věci mnohem konkrétnější: šli do boje jako britští poddaní a jejich cílem byla ochrana těch práv a svobod, které byly součástí anglosaské tradice, avšak domovská země jim je začala upírat. Proto někteří historici před označením “Americká revoluce” dávají přednost názvu “Americká konzervace”. Ve snaze poukázat na její odlišnost od revoluce např. francouzské nebo ruské se Americké revoluci někdy dává přívlastek “konzervativní”.
Názory tvůrců ústavy na úlohu státu nejvýstižněji vyjadřuje Jeffersonova Deklarace nezávislosti USA:

Tyto pravdy považujeme za samozřejmé, že všichni lidé jsou stvořeni sobě rovni, že je Stvořitel obdařil jistými nezcizitelnými právy, mezi něž patří právo na život, svobodu a hledání vlastního štěstí. Že k zajištění těchto práv se ustavují mezi lidmi vlády, které svou pravomoc odvozují ze souhlasu těch, jimž vládnou. Že kdykoliv počne být některá vláda těmto cílům na překážku, má lid právo ji změnit nebo zrušit a ustavit vládu novou, která by byla založena na takových zásadách a měla svoji pravomoc upravenu takovým způsobem, jak lid uzná za vhodné pro zajištění své bezpečnosti a svého štěstí.

Jakým způsobem však vtělit tyto ideály do státních institucí? Jak má být stát uspořádaný, jakou má mít ústavu, aby co nejlépe chránil svobodu a štěstí občanů? A co má být vlastně úlohou ústavy?

Rozdělení moci na složky, kontroly a protiváhy

Ústava má svoji pozitivní funkci – dává státu, státním orgánům a vládě všeobecně – moc (Američané napůl žertem říkají, že jejich ústava je ta nejlepší, protože je nejkratší – dává státu málo moci). Ale ústava má i svoji negativní funkci, která je možná ještě důležitější a na kterou se často zapomíná – zabránit tomu, aby nějaká osoba, strana nebo i většina občanů získala velkou, neomezenou moc, nebo aby si státní instituce mohla svoji moc sama zvětšit. “Kdyby lidé byli andělé, žádné vlády by nebylo zapotřebí. Kdyby lidem vládli andělé, nebylo by zapotřebí žádných vnějších ani vnitřních kontrol vlády” – napsal James Madison ve Federalistovi č. 51. Amerika je dítkem klasického liberalismu (whiggismu) a všichni “Founding Fathers” byli vyznávači myšlenek klasického liberálního konstitucionalismu, mezi jiným i původní představy Johna Locka, kterou později přesně vyjádřil Montesquieu, o nutnosti rozdělit veškerou moc ve státě do tří na sobě nezávislých složek: na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Toto rozdělení má být zárukou a ochranou svobody občanů před státem a sloučení těchto složek do jedněch rukou může vést k její ztrátě. “Žádná politická pravda zajisté neobsahuje větší hodnotu a nenese s sebou větší autoritu osvícených patronů svobody než ta, že … koncentrace veškeré moci, tedy zákonodárné, výkonné a justiční v jedněch rukách může být oprávněně prohlášena za samotnou definici tyranie” (J. Madison ve Federalistovi č. 47). Proto je úhelným kamenem americké Ústavy i ústav jednotlivých států rozdělení moci na tyto složky: exekutivu reprezentovanou prezidentem, legislativu představovanou dvoukomorovým Kongresem (v důsledku kompromisu mezi malými a velkými státy má ve Sněmovně reprezentantů každý stát počet poslanců úměrný počtu obyvatel a v Senátu dva senátory za každý stát. Ve snaze zamezit zneužití moci je funkční období poslanců Sněmovny a Senátu různě dlouhé – u reprezentantů dva roky, u senátorů šest let – a i pravomoci Sněmovny reprezentantů a Senátu se částečně liší. V zájmu stability a kontinuity se Senát nevolí najednou každých šest let, ale vždy po dvou letech se vymění třetina senátorů). Třetí složkou je justice, jejímž představitelem je Nejvyšší soud. Ten má v USA i funkci soudu ústavního.
Samotné rozdělení moci do tří složek by však nemuselo stačit. Různí činitelé s různými pravomocemi by mohli proti občanům postupovat společně. Proto jsou tyto tři složky navzájem propojené systémem kontrol a protivah (“checks and balances”): jednotliví vykonavatelé různých pravomocí jsou voleni na různě dlouhá volební období a jednotlivé pravomoci částečně sdílejí – prezident má výkonnou moc, ale finanční prostředky mu musí schválit Kongres. Kongres má zákonodárnou moc, ale prezident může každý jeho návrh zákona vetovat. Prezidentské veto však může Kongres dvoutřetinovou většinou v obou komorách přehlasovat. Členové Nejvyššího soudu, kteří rozhodují o ústavnosti zákonů a nařízení exekutivy, jsou neodvolatelní, ale každého nového soudce Nejvyššího soudu jmenuje prezident a schvaluje Senát. Madison o tom napsal: “Důležitá záruka proti postupné koncentraci několika pravomocí uvnitř jedné složky vlády spočívá v tom, že administrátorům jednotlivých složek jsou uděleny nezbytné ústavní prostředky a osobní motivační stimuly, brzdící snahy o uzurpování pravomocí druhých. … Proti ambicím jedněch musí působit ambice druhých.” Tvůrci ústavy tak záměrně vložili mezi vykonavatele jednotlivých složek moci určitou žárlivost, v jejímž důsledku byly a jsou podezřívavé a opatrné vztahy mezi prezidentem a Kongresem, stejně jako kontrolní vztah Nejvyššího soudu k oběma. “Svobodná vláda je založena na žárlivosti a ne na důvěře. … Pokud jde o otázky moci, ať už nikdo nikdy nehovoří o důvěře v člověka, ale ať ho spoutá řetězy Ústavy, aby nemohl provést žádnou ničemnost.” – takto se vyjádřil Thomas Jefferson. Ambice státních institucí působily navzájem proti sobě a ne proti občanům, jejichž svoboda tak zůstala uchráněna.

Federalismus

Analogií rozdělení státní moci na tři složky je rozdělení pravomocí vládních institucí mezi dvě centra, ústřední federální a státní (republikové) – tedy federalismus. Tvůrci Ústavy byli postaveni před důležitou otázku: jakým způsobem se má uplatnit moc, přidělená ústřední vládě. Stará konfederace neměla prakticky žádnou moc, neboť státy ji nemusely respektovat. Ve snaze tomuto zabránit uvažovali delegáti zpočátku o řešení velmi nešťastném – o použití síly. Unie měla použít sílu proti každému členskému státu, který by neplnil povinnosti uložené ústavou. Toto nedobré řešení bylo navíc i nesprávné, neboť takové použití síly je nástrojem mezinárodního práva. V praxi by vedlo ke krveprolití a zničení Unie. Ale delegáti přišli s novou, skvělou myšlenkou: ústřední vláda se nemá obracet na státy, jejich vlády a parlamenty, ale přímo na lid jednotlivých států. Její zákony a nařízení platí přímo pro celé obyvatelstvo země a státní vlády ignorují. Madison to popsal Jeffersonovi takto:

Nelze doufat, že dojde k dobrovolnému dodržování federálních zákonů všemi členy. Povinného dodržování nebude v praxi možné dosáhnout a kdyby to možné bylo, povede to k trestání nevinných stejně jako viníků a k výjevům připomínajícím spíše občanskou válku než správu řádné vlády. Proto jsme se uchýlili k takové vládě, která nebude nadřazená státům, ale bude je obcházet a bude řídit občany, kteří tyto státy tvoří.

Tak vznikl princip zcela nový – federalismus. Od té chvíle známe dvě kvalitativně zásadně odlišné formy státoprávního uspořádání. Stát centralistický a stát federativní. Stát centralistický se může prezentovat ve dvou variantách: jako stát unitární, ve kterém jsou všechny pravomoci státních orgánů soustředěny do jednoho centra (v něm je uložena suverenita). Toto centrum může místním úřadům pravomoci propůjčit, ale také odebrat. Druhou variantou centralistického státního uspořádání je konfederace – tj. svazek unitárních států. Společné, konfederativní orgány vlastní pravomoci nemají, každé jejich rozhodnutí je pro občany závazné až po schválení členským státem konfederace. V něm je to jediné centrum státní moci. Pro občana a jeho svobodu je z tohoto hlediska lhostejné, zda žije ve státě unitárním nebo konfederativním.
Principiálně odlišný od obou předchozích forem je stát federativní. Určujícím principem je skutečnost, že občané žijící na určitých územích nedelegují kompetence určené státním orgánům do jednoho centra, ale všechny pravomoci, které hodlají státu svěřit, rozdělí a delegují do center dvou – společného, ústředního federálního centra (v USA nazývaného národní) a do centra republikového (v USA nazývaného státní). Dokumentem, ve kterém občané zakotví rozdělení kompetencí mezi republikové a federální centrum, je federální ústava. Federální instituce mají pravomoci týkající se vztahu občanů (a státu) k sousedním zemím, stejně jako pravomoci nevyhnutelně spojené se správou věcí společných. Jsou to hlavně obrana, zahraniční politika, bezpečnostní a informační služby, finanční, měnová a makroekonomická politika, péče o lidská práva a občanské svobody apod. Republikové orgány dostávají pravomoci související přímo s životem občanů, u kterých není nutné nebo vhodné, aby byly řízeny z jednoho centra – např. pravomoci týkající se školství, zdravotnictví, kultury, místní a pořádkové bezpečnosti atd. U některých pravomocí není tak podstatné, do kterého centra patří, jako spíš to, jak vznikají a kým jsou delegovány. Podstatné je to, že kompetence přidělené republikovým orgánům jim nejsou delegovány ústředním, federálním parlamentem (ten, jelikož jim je nedává, nemůže jim je ani odebrat), a obdobně, kompetence federálních institucí nejsou těmto institucím přiděleny republikovými parlamenty (kongresy jednotlivých států v USA, národními radami u nás) a ty jim je také nemohou svévolně odebrat. Pravomoci obou center pocházejí ze zdroje jiného a pro obě centra společného – přímo od občanů, kteří tento svůj počin vyjadřují v ústavách následovně:
Všechny federální pravomoci jsou vyjmenovány ve federální ústavě. Tak, jako pro občany platí zásada: “Vše, co není zákonem zakázáno, je povoleno”, tak pro státní instituce platí zásada opačná: “Vše, co není zákonem (ústavou) povoleno, je zakázáno”. Federální orgány tedy mohou vykonávat jen ty pravomoci, o kterých se ústava zmiňuje. Současně by ale federální ústava měla obsahovat i výčet těch pravomocí (vyhrazených federálním orgánům), které nesmějí mít republikové instituce. Tak je tomu i v americké Ústavě (čl. I, odd. 10). Zásada “Vše, co není státním institucím povoleno, je pro ně zakázáno” má platit samozřejmě, ale v USA je pro jistotu potvrzená 10. ústavním dodatkem: “Práva, která ústava výslovně nepřiznává Unii, ani je nevylučuje z pravomocí států, náležejí jednotlivým státům nebo lidu”. Když to shrneme: Ústava USA obsahuje výčet pravomocí federálních institucí, zabezpečení federálních pravomocí před potenciální uzurpací republikovými institucemi (10. oddíl 1. článku ústavy) a zabezpečení republikových pravomocí a práv občanů před možným ohrožením ze strany federálních orgánů (10. dodatek).
Přesný výčet pravomocí republikových (v USA tzv. státních) orgánů a zabezpečení práv a svobod občanů před hrozbou ze strany republikových mocenských institucí obsahují ústavy jednotlivých států. Je to pochopitelné: zatímco hranice mezi pravomocemi federálních a státních orgánů musí být určena stejně pro všechny státy tvořící federaci (pravomoci federálních institucí musejí být stále stejné bez ohledu na hranice jednotlivých států), hranice mezi pravomocemi státních institucí a pravomocemi, které si občané, obrazně řečeno, nechají pro sebe (tj. nedelegují je na žádnou státní instituci) může být v různých státech různá.
Z tohoto důvodu je federální Ústava jedinečným dokumentem, skutečnou smlouvou, ne však mezi republikovými vládami nebo parlamenty, ale mezi občany žijícími na různých územích, kteří se rozhodli přijmout za svůj princip velmi blahodárný – federalismus. Je to dokument význačný i proto, že obsahuje tu pomyslnou hranici mezi pravomocemi federálními (vytyčenými touto Ústavou úplně) a republikovými (federální Ústavou vytyčenými částečně). Na základě toho platí slova článku VI. Ústavy USA: “Tato Ústava a všechny zákony Spojených států schválené na jejím základě, stejně jako všechny smlouvy, které jsou nebo budou uzavřeny jménem Spojených států, jsou nejvyšším zákonem země; soudci v každém státě jsou jimi vázáni bez ohledu na cokoliv opačného v ústavě nebo zákonech některého státu.”

Praktické důsledky federalismu

Jaký užitek nám federalismus přináší? Na tuto otázku můžeme odpovědět, že dvojí:
1) V republikách je možné vyzkoušet různé programy a postupy. Je tu značně široký prostor pro inovace a experimentování. To vede ke konkurenci služeb úřadů občanům v rámci jednotného státu a k hledání větší efektivnosti. V USA tomu tak bylo v otázkách vězeňství, ekologie, sociálního zabezpečení apod. V současné době lze vysledovat trend k neutralizaci některých citlivých otázek v USA všeobecně reflektovaných tím, že se jejich rozhodnutí přenechává státům: tak je to např. s otázkou trestu smrti, nebo s otázkou legitimity interrupcí. Přístupy k oběma problémům jsou v různých státech značně rozdílné.
2) Federalismus je prostředek na ochranu svobody občanů. Stejně jako u principu rozdělení státní moci na tři složky (jehož analogií je federalismus – nerozděluje se moc na složky, ale pravomoci mezi centra) nastane určitá žárlivost mezi oběma centry. Ambice státních institucí působí navzájem proti sobě a ne proti občanům. Snaha po moci, která je přirozenou snahou každé státní instituce, naráží na hráz jiné státní instituce. Ještě jednou si dovolíme citovat Jamese Madisona, “Otce Ústavy”, jehož slova nejvýstižněji popisují tento efekt:

Důležitá záruka proti postupnému koncentrování několika pravomocí uvnitř jedné složky vlády spočívá v tom, že administrátorům jednotlivých složek jsou uděleny nezbytné ústavní prostředky a osobní motivační stimuly, brzdící snahy o uzurpování pravomoci druhých. … Proti ambicím jedněch musí působit ambice druhých. … Je to snad odrazem lidské přirozenosti, že taková opatření jsou nezbytná, aby se zabránilo zneužití vlády. Ale není snad samotná vláda tím největším z výrazů lidské přirozenosti? Kdyby lidé byli andělé, nebylo by třeba žádné vlády. Kdyby lidem vládli andělé, nebylo by zapotřebí žádných vnějších ani vnitřních kontrol vlády.

Tento jev boje státních ambicí proti ambicím federálním (a opačně) v americké historii nastal a byl jedním z faktorů, které vedly k tomu, že USA byly celé minulé a značnou část tohoto století nejsvobodnější zemí světa. Proto je dobré, aby moc federálních a republikových orgánů byla přibližně stejná. V opačném případě by se mohlo stát, že rovnováha mezi federálními a republikovými orgány by se nezachovala a určité centrum by získalo dominantní vliv. K této situaci nemáme v současné době, bohužel, v ČSFR daleko, jestli už dokonce nenastala. Po přesunu kompetencí z federálních orgánů na republikové v prosinci 1990 se dosáhlo toho, že federální orgány jsou relativně slabé (což není tak tragické) a republikové značně silné (což je velmi škodlivé). Množství pravomocí, které v současné době mají republikové mocenské instituce, by mělo patřit nižším úrovním – obcím, podnikům, či přímo občanům a jejich sdružením. A ještě méně potěšitelné je, že současná slovenská nacionalisticko-socialistická opozice volající po dalších a dalších přesunech kompetencí “na republiky” projevuje mimořádné centralistické a etatistické snahy – tj. snahy o kumulaci veškeré moci do jednoho místa – do svých vlastních rukou.
Přínosem federalismu je, že negativní vliv veškerých státních institucí (federálních i republikových) na občany je ve federativním státě menší než vliv státních orgánů unitárního státu se stejnými kompetencemi. Důvodem je vzájemná neutralizace mocenských snah federálních a republikových institucí – působících navzájem proti sobě a ne proti občanům.

Ratifikace

Po sepsání Ústavy v r. 1787 ústavodárným shromážděním ve Philadelphii museli její zastánci vybojovat zápas o její ratifikaci. Účastníci shromáždění rozhodli, že až po ratifikování Ústavy alespoň devíti ze třinácti států vejde Ústava v platnost v těchto státech, které tak vytvoří Spojené státy americké. Delegáti chápající podstatu federalismu správně rozhodli, že Ústavu nemají ratifikovat státní sněmovny (jedna ze složek státní moci), ale mimořádné ratifikační sjezdy, volené občany právě za tímto účelem – ústava pochopitelně nemá být smlouvou mezi vládami nebo parlamenty států (které by se vzdaly části svých pravomocí ve prospěch centra), ale doslova “unií občanů” delegujících pravomoci přímo jak jednotlivým státům, tak i nové ústřední vládě.
Námitky odpůrců Ústavy byly shrnuty v “Dopisech federálního farmáře”, které sepsal R. H. Lee. Argumenty na její obhajobu vycházely v “Listech federalistů” (Federalist Papers), jejichž autory byli A. Hamilton, J. Madison a J. Jay. “Listy federalistů” jsou považovány za nejucelenější a nejschopnější, dodnes nepřekonané politologické pojednání o státě a vládě vůbec.
Nejzávažnějším a nejúspěšnějším argumentem odpůrců ústavy – antifederalistů – byla námitka, že Ústava neobsahuje dostatečnou záruku práv občanů – tzv. Listinu práv, kterou ústavy jednotlivých států obsahovaly. Vycházelo se z představy přirozených práv: každý občan má určitá nezcizitelná práva, která nejsou důsledkem souhlasu vlády nebo parlamentu, nejsou důsledkem dohody mezi občany a ani sebekvalifikovanější většina je nesmí odebrat ani jednomu jedinému občanovi. Ústava obsahovala delegované pravomoci a antifederalisté se obávali, že Kongres by mohl využít svých delegovaných pravomocí např. k omezení svobody projevu. Federalisté sice namítali, že tzv. “papírové záruky” se nemusí vždy ukázat jako dostatečné a že výčet určitých práv může vést ke škodlivému přesvědčení, že je možné upírat ta práva, která na seznamu nejsou. Antifederalisté však trvali na svém a tak došlo ke kompromisu. Mnohé státy ratifikovaly ústavu pod podmínkou, že vzápětí bude doplněna Listinou práv v podobě ústavních dodatků. Ty byly přijaty v r. 1791 – prvních deset ústavních dodatků dodnes nese název “Bill of Rights”. Výsledkem debaty je i znění dodatku IX.: “Výčet určitých práv ústavou nesmí být interpretován jako popírání nebo zlehčování ostatních práv náležejících lidu.”
Jedná se asi o největší problém demokracie jako způsobu výběru vlády většinou. Bránit některá přirozená práva jednotlivce proti vůli většiny je v podmínkách demokracie (vlády většiny) mimořádně obtížné, častokrát i nemožné. Princip, že zákon je všechno to, na čem se dohodne většina, může i navzdory těm nejefektivnějším prostředkům (zastupitelská nepřímá demokracie, rozdělení moci na tři složky, princip kontrol a protivah, federalismus, …) vést k hrubému porušování práv jednotlivce. Příkladem je otroctví. V první polovině minulého století bylo v jižanských státech USA jeho zrušení nemožné. Ústava k tomu neposkytovala žádné prostředky. Spor se vedl o jeho rozšiřování do teritorií a nově přijímaných států. Až válka a postup nikoliv demokratický, prezidentský dekret, umožnily jeho zrušení. (Po válce byl přijat ústavní dodatek XIII., který zrušení a zákaz otroctví potvrzoval.) Obdobně by se mohlo stát obětí vůle většiny přirozené právo menšiny, např. národnostní, mluvit na vlastních obecních úřadech mateřským jazykem. Prostředkem na obranu práv jednotlivce, často nikoliv dostačujícím, proti nepřejícím náladám většiny, které se čas od času objevují, jsou právě Listiny práv.

Státoprávní interpretace, “Marbury versus Madison”

Po ratifikaci Ústavy potřebným počtem států a vytvoření USA došlo brzy k boji ambicí orgánů moci států a Unie. Šlo o spor, komu má přináležet interpretace Ústavy. Vzhledem k tomu, že ústava jako nejvyšší zákon země obsahuje onu pomyslnou hranici mezi pravomocemi ústředního parlamentu, vlády a soudů a pravomocemi těchto mocenských orgánů jednotlivých států (pravomocemi delegovanými oběma centrům přímo občany), neměla by její interpretace náležet ani federálnímu parlamentu, ani parlamentům států. Interpretaci Ústavy by měla provádět instituce vytvořená právě pro tento účel a nezávislá na obou stranách, totiž ústavní soud. Americká Ústava se však o jeho existenci vůbec nezmiňuje.
V různých obdobích historie USA se v různých obměnách objevovala tzv. státoprávní interpretace Ústavy. Její zastánci tvrdili, že ústava je smlouvou mezi svrchovanými státy, a jestliže se tedy někdy vyskytne nějaký spor o kompetence, má se vždy vyřešit automaticky ve prospěch států. Interpretace Ústavy má tedy patřit státním sněmovnám. Ty mají rozhodnout, zda obdařily federální instituce určitými funkcemi. Tyto názory neodpovídají federalismu, Ústava pochopitelně není smlouvou států, ale občanů (delegujících pravomoci jak státním, tak ústředním institucím).
Důležitým momentem vedoucím k všeobecnému akceptování federalismu bylo soudní rozhodnutí Nejvyššího soudu a jeho předsedy Johna Marshalla v kauze “Marbury versus Madison” v r. 1803. John Marshall v této kauze rozhodným způsobem deklaroval právo Nejvyššího soudu projednávat každý zákon schválený Kongresem USA nebo parlamenty států. Deklaroval tudíž právo Nejvyššího soudu rozhodovat o ústavnosti zákonů (i nařízení exekutivy): “Je třeba zdůraznit, že je v oblasti působnosti soudu a je jeho povinností určit, co je zákon”, a podávat tudíž interpretaci Ústavy. Přesvědčivě odmítl představu, že tato interpretace náleží parlamentu – legislativní složce (ať už státním sněmovnám, jak se tehdy tvrdilo, nebo Kongresu USA), s odůvodněním, že Ústava zajisté dává státním institucím určité pravomoci, ale některé jim upírá – tj. představuje určité omezení jejich moci. Je nemyslitelné, aby státní instituce mohla sama rozhodovat o tomto omezení, nebo ho dokonce zrušit(!), čímž by si sama pro sebe uzurpovala právě ty pravomoci, které jí občané záměrně chtěli odepřít. Kdyby to bylo možné, státní instituce by si mohla svévolně zvětšovat svoji moc, a to je právě to, čemu má Ústava zabránit.
Tímto soudním rozhodnutím J. Marshall definitivně potvrdil federalismus. Padl pokus vykládat Ústavu jako smlouvu mezi státy. Její interpretace náleží nezávislé instituci, v USA Nejvyššímu soudu, u nás a ve většině evropských zemí Ústavnímu soudu. W. Wilson to okomentoval: “Nejvyšší soud je vlastně nepřetržitě zasedající ústavodárný sjezd”. Když necelých třicet roků po rozsouzení případu “Marbury versus Madison” přišel stát Jižní Karolina s představou nulifikace, podle které by každý stát mohl nulifikovat kterýkoliv zákon Kongresu nebo nařízení prezidenta (šlo tedy prakticky o pokus restaurovat konfederaci), federalismus byl už tak všeobecně akceptován, že k větším teoretickým sporům nedošlo. Situace se vyřešila jinak – prezident Andrew Jackson poslal do Jižní Karoliny pro výstrahu vojsko.
Praktický význam rozhodnutí Nejvyššího soudu v případě “Marbury versus Madison” je obrovský. V případě, kdy si navzájem odporuje zákon federálního parlamentu a parlamentu členského státu federace, je možné se setkat se dvěma nesprávnými (nefederalistickými) postoji. Jeden tvrdí, že nastane-li taková situace, automaticky platí zákon přijatý federálním parlamentem, bez ohledu na cokoliv opačného v zákoně přijatém parlamentem státu. Druhý postoj je přesně opačný. Tvrdí, že platný je právě zákon přijatý parlamentem členského státu. Tento postoj zastávali přívrženci státoprávní interpretace a zastánci nulifikace.
Ve federativním státě musí platit jiná zásada: jestliže si dva zákony odporují, je zřejmé, že alespoň jeden z nich (ne právě jeden!) odporuje ústavě. Instituce ustavená k tomuto účelu, ústavní soud (v USA Nejvyšší soud), posoudí oba zákony a po porovnání s ústavou zruší ten, který jí odporuje. (V USA se již stalo, že takto byly zrušeny zákony přijaté státními sněmovnami i Kongresem.) Může se dokonce stát, že ústavě odporují oba zákony, a jsou tedy oba neplatné. Může k tomu dojít v případě, kdy si oba zákonodárné sbory uzurpují pravomoc, kterou jim občané nedelegovali. Hypotetickým příkladem může být zavedení určitého náboženství a zákaz ostatních parlamentem státu, a stejný krok s náboženstvím jiným provedený parlamentem federálním. Oba zákony by byly neplatné, neboť rozhodování o vlastním přesvědčení je přirozeným právem každého občana a tuto pravomoc občané nedelegovali žádnému zákonodárnému sboru.

Změna ústavy

Někdo by mohl položit otázku: Kde spočívá suverenita ve federativním státě? Z výše uvedeného vyplývá, že tuto suverenitu nemá ani federální parlament, ani parlamenty jednotlivých států. Mohlo by se zdát, že tato suverenita spočívá ve federální ústavě. Ústava má obrovský význam, mnohé státní instituce, i federální parlament, jsou jejím důsledkem (ne naopak!), a je povinností všech státních orgánů a občanů ji bezpodmínečně dodržovat. Je však těžké souhlasit s názorem, že v ní spočívá suverenita. Je to v rozporu s tím, že
1) federální ústava se sice podílí na vytýčení a limitování pravomocí orgánů moci v jednotlivých členských státech, ale nedeterminuje je úplně. Na tom se spolupodílejí i státní ústavy,
2) ústavu je možné měnit. Potom by se mohlo tvrdit, že suverenita spočívá v tom tělese, které má možnost měnit ústavu. Změna federální ústavy, jak si dále ukážeme, je značně problematická, a příslušné těleso vůbec nemusí permanentně zasedat. Nejpřiléhavější by snad bylo tvrzení, že ve federativním státě není žádná instituce plně svrchovaná nad ostatními, respektive její svrchovanost (suverenita) je rozdělena mezi více institucí. F. A. Hayek vynikajícím způsobem dokazuje, že představa o potřebě vrcholného, plně svrchovaného zákonodárného sboru (který by měl suverenitu) je škodlivým předsudkem (Právo, zákonodárství a svoboda: kap. IV., stať “Loajalita a suverenita”, kap. VIII., stať “Právo a suverenita”, kap. XIII., stať “Konstruktivistická pověra o suverenitě”).
Problém, jak změnit ústavu federativního státu, je závažný. V každém unitárním státě je potřebná ke změně ústavy určitá kvalifikovaná většina v zákonodárném sboru tohoto státu. Je tomu tak proto, aby po každých volbách neměnila vítězná strana ústavu ve svůj prospěch a aby se udržela určitá stabilita, která by se častými změnami ústavy porušila. Ve federativním státě takové opatření nepostačuje. Víme, že federální parlament (a všechny federální instituce státní moci) je důsledkem federální ústavy. Ta mu dává určité pravomoci, současně mu však určité odpírá a limituje tak jeho moc.Bylo by ne správné, kdyby federální parlament mohl sám rozhodovat o míře tohoto omezení (viz argumenty J. Marshalla v soudní kauze “Marbury versus Madison”). Obzvlášť je to však nepřípustné, když si uvědomíme, že ústava obsahuje onu pomyslnou hranici mezi pravomocemi náležejícími federálním institucím a pravomocemi státních orgánů jednotlivých států. Snadno by se mohlo stát, že federální parlament by změnil ústavu ve svůj prospěch tím, že by odebral pravomoci institucím jednotlivých států. To je s principem federalismu neslučitelné. Pravomoci orgánů států, stejně jako pravomoci federálních institucí, pocházejí přímo od občanů. Jedno centrum je druhému nemůže svévolně odebrat. Obdobně se ústava nemůže měnit prostým rozhodnutím zákonodárných sborů členských republik, ani ony si nemohou federální pravomoci jednoduše přisvojit vzájemnou dohodou.
Jsou dva federalistické způsoby, jak změnit ústavu:
1) Jednotlivé instituce dostávají svoje pravomoci od občanů. Občané jsou proto oprávněni některé pravomoci určité instituci odebrat a propůjčit je instituci jiné. Ústavní změny by tudíž měl navrhovat mimořádný ústavodárný sjezd a ratifikovat by je měla kvalifikovaná většina ratifikačních konventů v jednotlivých státech, svolaných (stejně jako sjezd) právě za tímto účelem. Tento postup, ačkoliv principiálně správný, je značně problematický a nákladný. Není jasné, jak se má svolat sjezd, kde se má konat a jaký počet hlasů mají mít jednotlivé státy. Proto se prakticky přistoupilo na jiný způsob. Ústava obsahuje hranici mezi pravomocemi federálních a republikových orgánů, a federalismus tudíž určitě nedojde újmy, když se ústava změní
2) rozhodnutím kvalifikované většiny Kongresu USA (v jeho obou komorách) potvrzeným kvalifikovanou většinou zákonodárných sborů členských států nebo ratifikačních konventů. Všech 26 dodatků americké Ústavy bylo přijato tímto způsobem a jen jeden z nich, dodatek XXI. (rušící XVIII., prohibiční dodatek) byl po schválení Kongresem předložen k ratifikaci nikoliv státním sněmovnám, ale ratifikačním konventům (spíše z taktických důvodů). Celý postup přijímání dodatků k Ústavě upravuje článek V. Ústavy USA: “Dodatky k Ústavě mohou navrhnout buď dvě třetiny členů Kongresu, uznají-li to za nutné, nebo sjezd zástupců jednotlivých států, požádají-li o jeho svolání Kongresem dvě třetiny zákonodárných orgánů jednotlivých států. Tyto dodatky se mohou stát platnou součástí Ústavy jen tehdy, jsou-li schváleny třemi čtvrtinami zákonodárných orgánů jednotlivých států, nebo konventy ve třech čtvrtinách jednotlivých států – podle toho, jaký způsob ratifikace navrhne většina členů Kongresu Unie …”.

Závěr

Tolik k federalismu. Zůstává nám již pouze jeho aplikace na situaci v naší zemi a na otázky reflektované v této souvislosti.
1. Federální rada: určití členové parlamentů členských republik by měli vytvořit druhou komoru federálního parlamentu. Tato představa je nefederalistická, i když by federalismus asi příliš nepoškodila. Federalismus je záměrné rozdělení pravomocí mezi dvě centra. Není důvodu, proč by se tato dvě centra měla “směšovat” tím, že určití poslanci by byli zároveň členy federálního i republikového parlamentu. Jiná situace by nastala, kdyby členové druhé komory federálního parlamentu byli jmenováni parlamenty členských republik. Takto byl původně chápán Senát USA. Nezdá se však, že by toto řešení bylo příliš účinné a že by přineslo zamýšlený efekt.
2. Smlouva mezi republikovými parlamenty: republikové parlamenty mají v podstatě stejné pravomoci, ty jsou však vykonávány ve vztahu k různým občanům. Není důvodu, aby republikové parlamenty uzavíraly mezi sebou nějakou smlouvu, není nutné, aby svoji činnost koordinovaly, právě tak jako není nutné, aby republikové vlády ve své činnosti kooperovaly. Současně však není důvod jim tuto smlouvu zakazovat. Tato smlouva je však závazná výlučně pro republikové parlamenty (které ji přijaly) a jistě může sloužit jako zákonodárná iniciativa – např. za účelem změny ústavy. V žádném případě však nemůže aspirovat na náhradu ústavy; smlouva a její důsledky nesmějí odporovat ústavě a ani není v její pravomoci ústavu změnit (ústava není smlouvou státních institucí, ale občanů). Taková smlouva rovněž nemůže odebrat pravomoci federálním orgánům (viz argumenty soudce Marshalla v kauze “Marbury versus Madison”).
3) Změna ústavy: současná praxe, podle které může federální shromáždění samo změnit ústavu, je nefederalistická. Zdůvodnění bylo předloženo výše. Nejjednodušším federalistickým řešením by bylo, kdyby jakákoliv změna ústavy – tj. každý nový ústavní zákon kromě mezistátních smluv (jejich schvalování je výlučně v pravomoci federálního parlamentu) – nabyla platnosti až po jejím schválení kvalifikovanou většinou v obou komorách Federálního shromáždění a ratifikaci oběma národními radami.
4. Deklarace svrchovanosti: vyhlášení svrchovanosti zákonů národní rady nad zákony federálního parlamentu by bylo:
a) Částečně zbytečné. V pravomocích jí přidělených je národní rada svrchovaná. Její zákony jsou platné bez ohledu na eventuální zákon FS jim odporující. Ten, pokud by přesahoval rámec pravomocí ústavou Federálnímu shromáždění přidělených, by byl neústavní a tudíž neplatný.
b) Škodlivé a neužitečné. Kdyby byl tento akt úspěšný, došlo by k demontáži federace. Občané by tak přišli o blahodárnost federalismu, kterou jsme se pokusili popsat výše.
c) Neústavní, nelegitimní a téměř zločinné. Národní rada by s opovržením zrušila ta omezení své moci, které jí občané předepsali, a uzurpovala by si moc vyplývající z těch pravomocí, které jí občané hodlali odepřít (a delegovali je přímo federálním institucím). Celý tento akt je nepřípustný. Pro občany platí zásada “je povolené vše, co není zakázané”, a pro státní instituce zásada “vše, co není povolené, je zakázané”. Národní rada by se dopustila toho, co jí ústava nedovoluje (a tudíž jí to zakazuje), hrubě by pošlapala zákon. Když občan-jednotlivec poruší pro něj platnou zásadu a dopustí se něčeho, co je zakázané, např. se dopustí krádeže a určitým nedopatřením zůstane nepotrestaný, je to politováníhodné a špatné. Když však státní instituce poruší pro ni platnou zásadu a hrubé pošlapání zákonů jí určených je tolerováno, odvažujeme se tvrdit, že se stane něco mnohem horšího, všemi lidmi hodnými čestného přívlastku občan odsouzeníhodného. Vznikne precedens, který bude možné kdykoliv v budoucnosti zopakovat, precedens, že státní instituce si může svévolně a nekontrolovatelně zvětšovat svoji moc, bez ohledu na omezení, která jí občané ústavou ukládají. A nastane to, co můžeme právem označit jako cestu k tyranii.
Víme, že v občanské společnosti se může stát, že občané federace ztratí vůli žít ve společném státě. Občané obývající určité území mají právo rozhodovat o formě státního útvaru, ve kterém žijí, pokud tímto rozhodnutím nehodlají porušovat práva jiných občanů, např. menšin. Pravomoci (a z nich vyplývající moc) státních institucí (republikových i federálních) pocházejí od občanů, ti jim je mohou odebrat. Občané jednotlivých republik mají právo se rozhodnout, že odeberou případně všechny pravomoci federálním orgánům a předají je republikovým institucím, tedy rozhodnou o vystoupení své republiky z federativního státu a o vytvoření státu samostatného. Toto rozhodnutí však mohou učinit výlučně občané a pouze v referendu. Žádná instituce (ani národní rada) nemůže toto rozhodnutí učinit, je to právo náležející pouze občanům. (Pro úplnost dodáváme, že tímto způsobem je možné federativní stát změnit na unitární: občané v jednotlivých republikách rozhodnou referendem o odebrání pravomocí republikovým orgánům a jejich přidělení orgánům ústředním.) V případě, že se národní rada takového protiústavního činu (usurpování moci) dopustí, Ústavní soud ho prohlásí za neplatný. Pokud by však národní rada na něm trvala a pokoušela se ho realizovat, mají instituce vytvořené na ochranu ústavy právo tuto ústavu chránit.

Použitá literatura:

- Ústava USA ze dne 17.9.1787

- A. Nevins, H. S. Commager: Dějiny USA (A Pocket History of the U.S.A.)

- Vláda lidí, prostřednictvím lidí a pro lidi. Vybrané kapitoly z knihy J. MacGregor Burns, J. W. Peltason, T. E. Cronin: Government by the People (seriál vysílaný v rámci relace “Život v Americe” československým oddělením rozhlasové stanice Hlas Ameriky)

Napsat komentář

Vaše emailová adresa nebude zveřejněna. Vyžadované informace jsou označeny *

Aktuální publikace

Newsletter

Chcete být pravidelně informováni o akcích Občanského institutu?